فرهاد معتمد

از چند سال گذشته كه بحث بر سر تعيين رژيم حقوقي درياي خزر ميان 5 كشور ساحلي اين بزرگترين درياچه جهان به صورتي جدي پيگيري شد، تا امروز كه باز هم وزراي خارجه اين كشورها براي رسيدن به يك نقطه مشترك دور هم گرد آمده اند، خزر روزهاي بحراني بسياري را پشت سر گذاشته است.

به نوشته حقوقدانان تا پيش از سالهاي 1921 ميلادي هيچ گونه رژيم حقوقي در زمينه استفاده از درياي خزر وجود نداشت. در واقع از سال 1921 ميلادي است که ايران و شوروي سابق نقش عمده اي در تعيين اصول حاكم بر استفاده درياي خزر ايفا مي کنند و بازيگران اصلي اين دريا مي شوند. به همين جهت اگر چه رويه هاي عرفي در زمينه استفاده از درياي خزر وجود داشته، اما مبناي اصول حقوقي حاكم بر اين دريا سرچشمه گرفته از موافقت نامه هايي است كه توسط ايران و شوروي سابق منعقد شده است. به هر حال فروپاشي شوروي سابق در سال 1991 ميلادي و ظهور دولتهاي مستقل جديد در اطراف درياي خزر، بررسي دوباره وضعيت حقوقي درياي خزر در دستور کار قرار گرفت. اگر چه وضعيت حقوقي درياي خزر بر اساس موافقت نامه ملي منعقد شده ميان ايران و شوروي سابق تعيين شده، اما به كارگيري اين موافقت نامه در درياي خزر از سوي دولت هاي جديد مورد ترديد قرار گرفته است. در ضمن كاستي هاي موجود در اين موافقت نامه ها در زمينه استفاده هاي گوناگون از درياي خزر و مسائل مربوط به آنها نيز دولت هاي ساحلي درياي خزر ا به سويي سوق داده تا با ترسيم يك نظام حقوقي جديد و عادلانه به سوي ايجاد يك نظام و منافع دسته جمعي حركت كنند.

موقعيت جغرافيايي درياي خزر

درياي خزر يك درياي بسته [درياچه بسته] است كه از طريق رود ولگا به درياي سياه ارتباط دارد. درياي خزر بزرگترين درياچه بسته جهان است و از اين نظر به آن "دريا" مي گويند. اين درياچه 28 متر زير سطح دريا قرار دارد و از زمره آبهاي شور است. قبل از سال 1991 ميلادي، فقط ايران و شوروي سابق داراي مرز در درياي خزر بودند و تنها دولت هاي ساحلي اين دريا محسوب مي شدند. اما پس از تجزيه شوروي سابق و ظهور دولتهاي ساحلي جديد، در حال حاضر تعداد دولت هاي ساحلي واقع در اطراف درياي خزر به پنج دولت مي رسد: ايران در جنوب، جمهوري آذربايجان در غرب، تركمنستان در شرق، قزاقستان در شمال و شمال شرقي، و روسيه در شمال.

درياهاي بسته و حقوق بين المللي درياها

مساله درياها و درياچه هاي بسته چندان در حقوق بين الملل درياها مورد توجه واقع نشده، زيرا حقوق بين الملل درياها عمدتا متوجه تنظيم قواعدي است كه استفاده از درياهاي باز و مناطق آبي را كه به طور مستقيم به درياهاي آزاد راه دارند، ساماندهي مي کند. اين قواعد بر مسائلي چون كشتيراني، پرواز بر فراز آبها، حمايت از محيط زيست دريايي و اكتشاف و بهره برداري از منابع طبيعي درياها ناظر و حاكم هستند.اگر چه برخي اصول كلي در زمينه درياها و درياچه هاي بسته توسط حقوق آنان و بر اساس رويه دولت ها توسعه داده شده است، با اين حال قواعد حاكم بر اين مناطق آبي هرگز در سطح جهاني تنظيم و تدوين نشده اند. كنوانسيون هاي موجود سازمان ملل متحد در زمينه حقوق درياها [كنوانسيون هاي چهار گانه ژنو مصوب سال 1958 و كنوانسيون 1982 ميلادي] به موضوع درياها و درياچه هاي بسته نمي پردازند و قواعدي را در زمينه اين مناطق آبي ارائه نمي كنند. اين به معني آن است كه در حقوق درياها كوششي در جهت تدوين اصول كلي حاكم بر درياها و درياچه هاي بسته صورت نگرفته است. به اين ترتيب مسائل مربوط به مديريت و استفاده از اين حوزه هاي آبي و نيز مسائل مربوطه ديگر بايد با تدوين قواعد از سوي دولت هاي ساحلي ذينفع مورد بحث واقع شود.

بر اين اساس مي توان گفت اين دولت ها در ايجاد نظام هاي حقوقي حاكم بر اين مناطق آبي داراي اختيار تام و كامل هستند. لذا با توجه به اينكه ماهيت و محتواي موافقت نامه ها ميان دولت هاي ساحلي مربوطه چه باشد، ممكن است نظام هاي حقوقي متفاوتي براي درياها و درياچه هاي بسته وجود داشته باشد، در حالي كه قواعد حقوق درياها به طور يكسان در مورد همه مناطق دريايي داراي ماهيت حقوقي يكسان [ صرف نظر از آن كه در كجا واقع باشند] به كار مي روند.

به گفته کارشناسان حقوق دريايي اگر چه قواعد حقوق درياها به طور كلي در مورد درياچه ها و نواحي آبي بسته به كار نمي روند، اما محدوديتي در زمينه استفاده از اين قواعد و به كارگيري آنها وجود ندارد، به شرطي كه دولت هاي مربوطه در اين رابطه با يكديگر به توافق دست يابند. برخي از اين كارشناسان عقيده دارند دولت هاي ساحلي واقع در اطراف درياچه ها و نواحي آبي بسته داراي صلاحيت نسبت به آب هاي سرزميني خود هستند و مناطق آبي ماوراي اين آبها به عنوان بخشي از آبهاي آزاد [ درياهاي آزاد ] محسوب مي شوند. در نظر اينان حاكميت هر دولت واقع در اطراف درياچه ها و نواحي آبي بسته بايد در منطقه آبهاي سرزميني مورد احترام واقع شود و نظام حقوقي در قسمت مركزي به هر حال شبيه به نظام حقوقي درياهاي آزاد باشد. اين نظريه نشانگر آن است كه قواعد حقوق درياها بايد در مورد درياچه ها و نواحي بسته واقع در سواحل چند دولت به كار برده شود.

نظام حقوقي پيش از فروپاشي شوروي

معاهده گلستان اولين قرارداد منعقده بين دو كشور ايران و روسيه تزاري بود كه رژيم حقوقي درياي خزر را تعيين كرد. اين معاهده به دنبال شكست ايران در جنگ با روسيه تزاري در 12 اكتبر 1813 امضا شد و به موجب فصل پنجم آن ايران طبق روال قبل از آن معاهده همچنان داراي حق كشتيراني تجاري در درياي خزر بود اما از داشتن كشتي نظامي در اين دريا محروم و حقوق انحصاري تسلط بر اين دريا به روسها واگذار شد.

وقوع جنگ دوم ايران و روسيه تزاري، موجب فسخ عهدنامه گلستان و انعقاد عهدنامه تركمانچاي در 22 فوريه 1828 شد. اين عهدنامه مجدداً همچون عهدنامه پيشين بر رژيم حقوقي حاكم بر درياي خزر تاكيد مي کرد. پس از انقلاب اكتبر 1917، روابط ايران و حكومت جديد روسيه دگرگون شد. اين روابط بر رژيم حقوقي حاكم بر درياي خزر نيز تاثير گذاشت. در فوريه 1921 ميلادي دو كشور ايران و شوروي عهدنامه " مودت " را امضا كردند. بر طبق اين عهدنامه كليه معاهدات و قراردادهاي دولت تزاري روسيه با ايران ملغي اعلام شد. بر اين اساس حقوق انحصاري همسايه شمالي در درياي خزر، جاي خود را به رژيم حقوقي جديد با در نظر گرفتن حق مساوي كشتيراني براي دو طرف داد. درباره امنيت اين دريا نيز طرفين بر عدم حضور اتباع دولت ثالث در ناوگان ايران در درياي خزر تاكيد كردند تا جلوي مقاصد خصمانه نسبت به روسيه از اين طريق گرفته شود.

در سال 1927 قرارداد عدم تجاوز بي طرفي بين دو كشور ايران و شوروي منعقد شد. به موجب اين قرارداد طرفين از شركت در اتحاديه هاي سياسي يا موافقت نامه هايي كه عليه امنيت آبهاي سرزميني باشند، منع مي شدند. در فصل سوم قرارداد مذكور تصريح شده است كه هر يك از طرفين متعهد عملاً و رسماً نبايد در اتحاديه ها و ائتلاف هاي سياسي كه بر ضد مصونيت بري و بحري، ضد استقلال، تماميت ارضي يا حاكميت طرف متعاهد ديگر منعقد شده باشد، شركت كند.

به طور كلي معاهدات و قراردادهاي منعقده بين دو كشور ايران و شوروي تا هنگام فروپاشي اتحاد جماهير شوروي، بر اصل مشاع بودن اين دريا تاكيد مي كند و در هيچ معاهده اي از تعيين حدود و مرز دريايي في ما بين دو كشور در درياي خزر نامي برده نمي شود.

رژيم حقوقي پس از فروپاشي

يکي از نتايج فروپاشي شوروي افزايش تعداد دولت هاي ساحلي درياي خزر از دو دولت به پنج دولت بود. چنين تغييري موجب شد دولت هاي ساحلي درياي خزر نسبت به منافع خود در اين دريا بيش از پيش حساسيت نشان دهند به ويژه آنجا كه به منابع طبيعي خزر مربوط مي شود. و از آنجايي كه منابع طبيعي غني (زنده و غير زنده) در درياي خزر فراوان است، بهره برداري يك جانبه از اين منابع مي تواند منجر به بروز تنش ها و اختلافاتي شود.
پيشرفت ها در زمينه تكنولوژي دريايي در چند دهه گذشته اين امكان را فراهم ساخته است كه بتوان مواد معدني و منابع نفت و گاز را از درياي خزر استخراج كرد. در سال هاي اخير تعداد زيادي چاه هاي نفت در درياي خزر كشف شده است. وجود اين منابع طبيعي بر اهميت درياي خزر به ويژه از ديدگاه اقتصادي افزوده است.

يک کارشناس حقوق بين الملل در اين ارتباط مي گويد: "اگر چه فعاليت هايي چون كشتيراني و ماهيگيري از جمله مسائل مورد علاقه دولت هاي ساحلي در درياي خزر مي باشد، اما در حال حاضر موضوع عمده از نظر آنها تعيين وضعيت منابع معدني و نفت و گاز موجود در بستر و زير بستر درياي خزر است. در اين ارتباط دو مساله اساسي وجود دارد كه بايد حل و فصل شود: مساله اول در زمينه مالكيت و يا تعيين سهم در رابطه با منابع است. هنوز روشن نيست كه چه شيوه اي براي توزيع ثروت هاي طبيعي درياي خزر از سوي دولت هاي ساحلي به كار برده خواهد شد. به هر حال يكي از شيوه هاي ممكن به كارگيري نظام ميراث مشترك دولت هاي ساحل در چارچوب منابع غير زنده درياي خزر يا به طور كلي منابع طبيعي آن است. در صورت پذيرش چنين نظامي هرگونه اقدام يك جانبه در بهره برداري از منابع معدني و نفت و گاز درياي خزر غير مجاز و غير قابل قبول شناخته مي شود."

اين کارشناس مي افزايد: "مساله دوم در ارتباط با محيط زيست درياي خزر است. ترديدي وجود ندارد كه بهره برداري از منابع نفت و گاز، خطر آلودگي ناشي از منابع نفت و گاز را در درياي خزر به همراه دارد. محيط زيست درياي خزر حساس بوده و آلودگي ناشي از استخراج منابع نفت و گاز آثار جبران ناپذيري براي چنين محيط زيست دريايي به همراه خواهد داشت. اين مساله از آن جهت بيشتر قابل تامل است كه مناطق نسبتاً عميق درياي خزر در سواحل كشورمان قرار دارد و پسابهاي ناشي ازآلودگي هاي موجود دردرياي خزر را به سوي سواحل ايران مي كشاند.بنابراين جنبه هاي گوناگون درياي خزر به ويژه جنبه هاي حقوقي، سياسي، اقتصادي و زيست محيطي بايد از سوي دولت هاي ساحلي مورد بحث و بررسي واقع شوند."

اما سوال عمده اي كه از وضعيت جديد درياي خزر ناشي مي شود اين است كه آيا موافقت نامه هاي ميان ايران و شوروي سابق در زمينه درياي خزر نسبت به سه دولت جديد جمهوري آذربايجان، قزاقستان و تركمنستان داراي اعتبار است يا خير؟ از آنجايي كه روسيه به عنوان جانشين شوروي سابق به رسميت شناخته شده است، ترديدي نيست كه موافقت نامه هاي مزبور ميان ايران و روسيه از اعتبار برخوردار است. از ديدگاه حقوق بين الملل دولت هاي جانشين ملزم نيستند كه به عضويت خود در معاهدات و موافقت نامه هاي دو جانبه يا چند جانبه اي كه دولت اصلي به آنها پيوسته است، ادامه دهند. اما استثنايي هم در اين رابطه وجود دارد و آن اينكه اگر موضوع معاهده يا موافقت نامه در ارتباط با موضوعات مرزي و تعيين حدود باشد، دولت هاي جانشين نمي توانند چنين معاهده يا موافقت نامه اي را بي اعتبار اعلام كنند. مزيت معتبر در نظر گرفتن موافقت نامه هاي مزبور براي همه دولت هاي ساحلي آن است كه تا زمان تثبيت يك رژيم حقوقي جديد براي درياي خزر، موافقت نامه هاي موجود مي توانند چارچوب قابل قبولي براي اجراي حقوق و وظايف دولت هاي ساحلي در درياي خزر فراهم كنند و به اين ترتيب مانع اقدامات يك جانبه شوند.

سهم ايران از درياي خزر

جمهوري اسلامي ايران از ابتداي فروپاشي شوروي به رژيم حقوقي مشاع و يا استفاده مشترك از درياي خزر گرايش نشان مي داد. اما در جريان تغييرات در دولت و نگرش هاي مختلفي كه در مورد درياي خزر وجود داشت، در نهايت به تقسيم مساوي درياي خزر رضايت داد. ليكن در مورد تقسيم درياي خزر به هر حال سهم و منافع ايران مي تواند متغير باشد. هر نوع رژيم حقوقي براي ايران داراي فرصت هاي متفاوت است:

اگر دو سر مرزهاي زميني ايران در كناره درياي خزر را به هم وصل كنيم، خطي پديد خواهد آمد كه به نام خط "آستارا ـ حسين قلي " معروف است. آب هاي زير اين خط 11% از كل آبهاي درياي خزر را تشكيل مي دهد. اين خط هيچ گاه در زمان اتحاد شوروي براي فعاليت ايران در خزر مطرح نبوده است، بلكه در فعاليت هاي مربوط به پرواز هواپيماها بر فراز خزر دو نقطه انتقال نگهداري هواپيما از فرودگاههاي ايران به اتحاد شوروي بر روي اين خط قرار داشتند. همچنين در نقشه هاي داخلي شوروي سابق از تقسيم بندي درياي خزر براي فعاليت هاي نفت و گاز در ميان جمهوري هاي داخل اتحاد شوروي از اين خط استفاده مي شد. گر چه اين نكته صحيح است كه ايران در دوره قبل از فروپاشي شوروي هرگز از اين خط بالاتر نرفته است، اما نبايد از نظر دور داشت كه بر اساس پيمان 1921 و قرارداد 1940، خزر درياي مشترك ايران و شوروي بوده است. از طرف ديگر علت اصلي عدم استفاده ايران از منابع نفتي و گازي درياي خزر به هراس از تهديد كمونيسم باز مي گشت.

روش ديگر براي تقسيم درياي خزر استفاده از خط ميانه با فواصل متساوي از ساحل است. در اين صوت هر كشوري كه داراي ساحل محدب با خزر است، سهم بيشتري را از آن خود كرده و كشورهاي با ساحل مقعر سهم كمتري را خواهند برد. قزاقستان و آذربايجان با سواحل محدب خود به ترتيب 4/28% و 21% را از آن خود خواهند نمود. روسيه 19%، تركمنستان 18% و ايران 6/13% از آبهاي خزر ا خواهند داشت.

ايران در صورت تقسيم درياي خزر پيشنهاد كرده بود كه تقسيم به صورت مساوي ( مشاع ) انجام پذيرد. در اين صورت سهم 20% ايران داراي نقطه اي كانوني در خزر جنوبي خواهد بود كه به آن نقطه ميرزا كوچك خان مي گويند. اين بدين معني است كه از سهم قزاقستان و آذربايجان كم شده و به سهم ايران، تركمنستان و روسيه اضافه شود.